深度关注｜纠治靠储吃储

推动垂管系统聚焦履行国家粮食和物资储备安全核心职能纠治靠储吃储

中央纪委国家监委网站 韩亚栋

十九届中央纪委六次全会强调，紧紧围绕“十四五”开好局加强政治监督，强化对“一把手”和领导班子的日常监督，纠正贯彻落实党中央方针政策和工作部署存在的政治偏差。

近期，国家粮食和物资储备局制定印发《关于加强对司局单位和垂管局“一把手”和领导班子监督的实施意见》，提出6方面25项具体要求47条细化措施，要求垂管系统加快推进储备体制机制改革，推动聚焦主责主业、加强所属企业监管，防控国有资产损失风险。这是中央纪委国家监委驻国家发展改革委纪检监察组推动国家粮食和物资储备局以案促改促治的一项重要举措。

问题：部分单位政事企界限不清，严重偏离主责主业

2020年11月至2021年5月，驻国家发展改革委纪检监察组与四川省绵阳市纪委监委成立联合调查组，对国家粮食和物资储备局湖南局分党组书记、局长袁昌模进行审查调查。袁昌模案是党的十八大以来国家粮食和物资储备局垂管系统司局级干部首次被采用第四种形态处理的案件，案件查办有力推动了国家粮食和物资储备局垂管系统聚焦履行国家粮食和物资储备安全核心职能。

1984年8月，靠国家全额助学金读完大学的袁昌模，被分配到四川储备物资管理局二五五处参加工作。他从计量员干起，在物资储备系统工作30余年，期间任四川储备物资管理局党组成员、副局长10年，任该局党组书记、局长10年，后转任国家粮食和物资储备局湖南局分党组书记、局长1年。2020年12月，袁昌模被公布接受审查调查，2021年8月被公布“双开”。

通报称，袁昌模“违反政治纪律，落实党中央决策部署打折扣、搞变通造成严重后果”。

物资储备系统由垂管局及其下属基层处组成，其中垂管局属于行政机关，基层处为事业单位。上世纪80年代，为弥补基层处预算不足问题，国家允许基层处经营创收。这种体制机制在实际运行中存在政企、事企不分，权责不明现象。党的十九大以来，根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及《中央编办关于国家粮食和物资储备局垂直管理机构设置有关事项的通知》等文件要求，国家粮食和物资储备局垂直管理机构必须立足职能转变，推进管办分离，理顺政事企关系，保障国家储备战略和重大部署贯彻落实。

在改革意见十分明确的情况下，袁昌模作为时任四川局、湖南局“一把手”，本应将工作聚焦到履行国家粮食和物资储备安全核心职能，强化粮棉糖、战略和应急物资等中央储备在地监管职责。但其对履行新职责新使命不上心，热衷于搞成品油经营，把自己定位为企业老板而非党员领导干部。长期以来，袁昌模严重偏离主责主业，片面强调“企业反哺事业、事业无条件支持企业”，大搞企业收并购，盲目拓展成品油产业链，指使下属企业违规开展融资性贸易和空转贸易，落实党中央关于健全储备体系、提高储备效能等重大决策部署走偏变样，造成国有资产损失。比如，为支持四川局所属企业经营，袁昌模强令四川局四三五处将国家战略物资储备油库建设专项资金，违规出借给重庆储渝、天府物流等下属公司使用。

袁昌模对搞成品油经营近乎达到痴迷程度，对储备主责主业却很是消极。据专案组同志介绍，袁昌模对党中央大政方针很少学习，其办公室几乎找不到学习资料，党组中心组学习委托其他党组成员主持，任“一把手”10余年间共计用了两个笔记本，工作学习记录内容累计仅有100多页。在与四川局干部谈话时，袁昌模一直强调局机关和下属事业单位（基层处）没什么可管的，反复动员大家放弃公务员、事业单位身份，都去企业“干事业”，导致一些干部职工思想浮动、认识混乱。

驻国家发展改革委纪检监察组在日常监督中发现，有的物资储备垂管局“一把手”违规决策甚至直接插手和干预企业经营活动，盲目开展经营，严重偏离了党中央关于国家粮食和物资储备局垂直管理机构的职责定位。

突破：严查滥用职权、违规干预和插手企业经营

近年来，驻国家发展改革委纪检监察组连续收到对袁昌模的举报，考虑到信访反映的问题性质严重，遂对袁昌模的历史问题线索进行大起底。

整理分析发现，针对袁昌模的问题线索反映集中、涉及企业和关联人员众多。袁昌模刻意打造个人荣誉光环和“能人”形象，利用合法手段掩盖非法行径，犯罪手法专业隐蔽，其涉嫌受贿问题立案调查取证难度较大。

经会商研判，专案组果断确定以袁昌模滥用职权为突破口，逐步厘清初核方向，较早排除了基建等领域问题，将核查重点聚焦在四川局下属企业成品油贸易及企业并购等重点环节。专案组通过扎实获取袁昌模采取预付货款、“转圈贸易”等方式为“海德系”融资造成国有资产损失风险，并试图通过收购安徽海德51%股权抹平债务问题的直接证据，以此作为立案依据对袁昌模采取留置措施。

长期以来，袁昌模违规干预和插手企业经营，专案组在看似正常的代储业务中，发现四川局及湖南局所属企业与其他民营企业开展空转贸易，相关方有资金流、发票流、合同流，但并无实物交割，仅对货物所有权进行转移，通过人为做大经营数据，为企业骗取银行贷款、获取地方政府支持提供便利。

袁昌模在湖南局任职期间，明确要求其下属一五五处向四川局所属重庆储渝公司学习空转贸易，安排其特定关系人介绍空转贸易模式并直接负责合同拟订。空转贸易人为做大经营数据，看似产值大，实则虚假繁荣不产生实际收益，还滋生一系列问题。

袁昌模还指使下属公司与私营企业违规开展融资性贸易。如，他与某民企老板勾结，利用国有企业资金充裕、信誉好的条件，将其所属油库置换的资金，通过大额循环留底合同输送给民营企业，即前一个合同未执行完毕又继续签订新合同，在拿不到油的情况下，将货款如数汇到民营企业，又通过设立其他公司进行中转，致使一些货款不知去向。

整改：构建全方位、多层次、常态化的监督体系，推动“一把手”正确用权、廉洁履职

通报称，袁昌模“违反组织纪律，无视民主集中制原则个人擅自决定重大事项”。据专案组介绍，党内政治生活不健康，权力制约监督缺失，客观上促使袁昌模在自我膨胀中独断专行、擅权妄为。

2018年，四川局时任党组成员、纪检组组长退休后，领导班子成员长期配备不齐，只有袁昌模和另一名班子成员。内部监督缺失助长了其独断专行做派。袁昌模渐渐把违背程序个人决断当作敢担当、效率高，把大包大揽、轻率表态看成有魄力、有能力。他长期以碰头会、局长办公会等代替党组会，或个人直接决定“三重一大”事项，有时召开党组会也仅是走过场。袁昌模甚至在车上、酒桌上就可以拍板完成下属企业并购、资金使用等重大决策。

袁昌模案的发生，折射出加强对垂管局“一把手”和领导班子监督的必要性。“必须清醒认识到，与党中央要求相比，各司局单位、垂管局‘一把手’和领导班子建设还存在短板和不足，全面从严治党和党员干部作风建设仍需持续推进，特别是垂管局‘一把手’和领导班子分布在地方，上级监督远、同级监督软的困难和问题客观存在。”驻国家发展改革委纪检监察组有关负责人说。

国家粮食和物资储备局垂管系统从规范约束“一把手”用权入手，紧盯“一把手”权力运行的廉洁风险点，强化查办案件和警示教育的震慑效应，完善管权治权限权分权的制度机制，构建全方位、多层次、常态化的监督体系，推动“一把手”正确用权、廉洁履职。

“打补丁”“戴紧箍”“堵后门”，明确“一把手”权责边界。国家粮食和物资储备局制定印发《关于加强对司局单位和垂管局“一把手”和领导班子监督的实施意见》，针对“一把手”廉洁风险点“打补丁”，要求局党组以及有关职能部门突出加强对各司局单位、垂管局“一把手”的监督，把“一把手”履职尽责情况作为党组巡视、审计、政治督查、日常监督、年度考核等各类监督检查的重点；加强对各司局单位、垂管局“一把手”贯彻执行民主集中制和“三重一大”决策机制情况的监督，把落实执行情况作为党组巡视、审计、专项督查以及民主生活会等的重要内容；针对“一把手”无视制度、架空班子问题“戴紧箍”，要求各司局单位、垂管局健全完善领导班子议事规则，涉及“三重一大”等重要事项必须提交班子会议集体讨论决定，班子成员应充分发表意见，“一把手”要末位表态，意见分歧较大时应暂缓表决，对会议表决情况和不同意见应如实记录、存档备查；针对“一把手”“三拍”式（拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人）决策问题“堵后门”，进一步明确对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失或其他严重不良后果的“一把手”，实行重大决策终身问责。

严肃惩处和警示教育相结合，督促“一把手”审慎用权。国家粮食和物资储备局开展四轮党组巡视，对8个垂管局资产经营风险等问题进行专项检查；成立工作专班，对垂管局系统重大涉法涉诉案件进行重点督办，防范国有资产流失风险；召开全系统警示教育大会，通报全局全系统严重违纪违法典型案件和突出问题，强化震慑传导压力。四川局强化监督、严肃执纪，先后对7人进行立案审查，给予3人“双开”处分，肃清袁昌模案影响。

治理：坚持“三不”一体推进，推动国家粮食和物资储备局垂管系统聚焦履行国家粮食和物资储备安全核心职能

袁昌模案发后，驻国家发展改革委纪检监察组坚持“三不”一体推进，将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理相贯通，推动国家粮食和物资储备局党组结合战略物资储备安全管理体制机制改革，进一步理顺垂管系统政事企关系和责任边界，推动国家粮食和物资储备局垂管系统进一步聚焦履行国家粮食和物资储备安全核心职能，着力净化国家粮食和物资储备局垂管系统政治生态。

注重发现个案背后深层次问题，把查办案件与推动深化改革、完善体制机制结合起来。针对案件暴露的物资储备垂管局系统政事企不分问题，国家粮食和物资储备局加快推进《关于改革完善体制机制加强战略和应急物资储备安全管理的若干意见》落实，明确目标任务，细化改革措施。针对融资性贸易、空转贸易问题，国家粮食和物资储备局深入查找垂管单位在对外投资、合同管理、项目管理、资产出租出借等工作中存在的问题，加强和规范对外投资合同项目管理等工作，从严格审查、规范决策等方面加强管理，制定垂管单位事业企业单位投资项目负面清单，明确23条禁止性规定和3条限制性规定。对16家垂管局所属企业开展专项审计，共发现14个方面835项问题，积极推动整改落实，规范垂管企业经营管理。

压实主体责任，推动排查漏洞、健全完善制度。针对四川局下属事业单位在经营成品油代储业务中，通过不当手段获取2.47万吨盈余油问题开展调研，发现该问题在系统内有一定普遍性，且多数单位未将该资产纳入单位合规账套管理，存在廉洁风险。驻国家发展改革委纪检监察组提出监察建议，推动国家粮食和物资储备局制定印发《盈余油问题专项清理整治实施方案》，明确整治要求、范围、步骤，着重排查问题、规范管理、追究责任，目前专项清理整治正在进行中。

做实以案促改、以案促治。督促局党组指导垂管单位结合袁昌模案开好专题民主生活会和组织生活会，查摆问题、提出对策。四川局组织基层单位系统梳理对外投资、担保贷款、合同管理、投资管理、招标采购等方面突出问题，逐一制定整改措施；修订本单位“三重一大”事项决策实施办法和请示报告事项清单，规范议事决策程序。湖南局成立专班全力排查风险隐患，努力清欠追债止损，收回3亿余元对外借款和融资抵押贷款，及时解除虚假交易合同，制订修订60余项制度规定、近50项工作流程，着力形成用制度管权管事管人的工作格局。